家庭外勞應納入長照體系

家庭外勞應納入長照體系
2011-04-29 中國時報 【陳正芬、王增勇】
　目前正在立法院審議的行政院《長期照護服務法》草案，對於多達十八萬的家庭外籍看護工，僅規範其應受訓練，我們認為不足以解決目前外籍家庭看護工與長期照顧雙軌制所造成的諸多問題。政府需要更積極地將外籍家庭看護工整合進入長期照顧體系，才足以保障照顧服務品質與外勞的勞動權益。
　目前政府規定，使用外籍家庭看護工者不能使用政府補助的長期照顧服務，因此形成雙軌制度，民眾被迫在外籍家庭看護工與國內長期照顧之間做出抉擇。自一九九二年開放外勞以來，因為國內長照服務的不足，外勞成為民眾不得不的選擇，此一「補充性」人力之人數從一九九二年的三○六人一路攀升至二○一一年的十八萬多人。相對地，同時期政府大力發展的本國居家服務使用人數，卻僅及家庭外籍看護工人數的十三％。
　相較於以鐘點計算且僅在日間時段提供的居家服務，對許多有職照顧者而言，若下班後還須承擔照顧責任，體力往往不堪負荷，提供二十四小時貼身照顧的外籍監護工，無疑具備服務時間高度彈性的優點。另一方面，須遠離家園與親人、長期被貼上「不孝」汙名的機構式服務，往往成為最後的選項。致使外籍看護工脫胎換骨成為符合我國孝道傳統的在地老化服務模式。
　但是，長照政策將雇用外勞家庭排除在國內長照服務之外的效應是，讓家庭與外勞獨自承擔照顧重度失能者的負荷，導致家庭外勞照顧是透過違反相關勞動法規與剝削外籍看護工的形式執行。絕大多數的外籍看護工皆與被看護者同居一室，看護工常難以獲得足夠的休息；外籍看護工在雇主要求下違法從事管路照護或更換的情況更是屢見不鮮。雇主濫用外籍看護工的結果即是照顧品質的下降；例如外籍看護工因身心負荷，致使工作疏忽而致被照顧者跌倒受傷。剝奪外籍看護的勞動權益，實則是間接損害了對被照顧者的照顧品質，也讓台灣人權記錄留下汙點。
　我們必須認清一個事實：外籍看護工早已成為我國主要的長期照顧人力。為了改變雙軌分立的長期照顧政策，外籍看護工應被納入長期照顧政策架構下整體考量，《長期照護服務法》不僅不應排除家庭外籍看護工的適用，更應讓本法成為終結雙軌制長期照顧體系的開始。我們建議以下步驟：
　首先，讓外籍看護工的管理訓練與勞動條件逐漸與本國籍居家服務員趨於一致，落實每工作六天給予一天休假日的勞動條件。其次，應規範人力仲介公司的業務侷限於外籍看護工的人力媒合，外籍看護工進入家庭場域後的管理與指導，應由熟悉家庭內照顧工作的居家服務單位進行，讓國內重度失能者都可一體納入長照體系的管理與支持中。目前雇主繳納的每月兩千元就業安定費，應可勻撥部分成為家庭外勞督導方案的財源，同時不額外增加雇主的負擔，而又能夠確保服務的品質。而看護工休假或返國期間的人力需求亦可透過居家服務單位協助雇主媒合本國居家服務的進入。
　最後，我們建議逐步將家庭外勞的聘僱模式由目前的個人聘僱改成居家服務機構聘僱，根本解決家庭外勞勞動權益無法被保障的問題；同時也讓雇用外勞的家庭可以要求機構對外勞的教育訓練與服務品質負起責任。
　唯有外籍看護工與本國籍長期照顧體系逐步銜接與配合，才有可能讓外籍看護工的勞動條件獲得保障，如此，方有可能讓雇主與外籍看護工之間的關係，不再是支配與剝削的衝突，而可有機會發展為互賴與互信的伙伴關係，也才能保障被照顧者的品質。（陳正芬為中國文化大學社會福利學系助理教授，王增勇為政治大學社會工作研究所副教授）

以公評人制度保障長照使用者權益！

以公評人制度保障長照使用者權益！
家庭照顧者關懷總會理事長 王增勇
目前二讀中的行政院版本長照法被批評為「長照管理辦法」，但即使是管理辦法，也是個拙劣的管理辦法。行政院版本高度依賴外在控制機制，例如立案門檻、長照人員的證照制度、服務的評鑑制度等，這些措施仍無法及時地反應長照服務使用過程中所發生的問題。長照使用者高度依賴長期照顧，因此民眾與家庭面對長照體系的不當對待往往不願意也不敢提出異議；一旦權益受損後，行政與法律救濟管道往往緩不濟急，造成無法彌補的遺憾。因此長照使用者的權益保障措施必須更為積極，我們認為最好的服務品質管理機制就是充分支持使用者的發聲，透過使用者來監督服務品質，因此使用者的權益保障措施才是最有效的管理制度。
多年前，衛生署帶領一批專家學者到北歐考察長期照顧機構式服務，面對北歐完善的機構照顧，一位衛生署業務承辦人就詢問機構負責人他們是否有政府頒佈的機構管理辦法與機構評鑑標準？機構負責人居然回答說，「沒有！」衛生署官員滿心疑惑地說，「那你們怎麼確保服務品質呢？！」機構負責人說，「我們的住民都很清楚他們的權益，我們做不好的地方，不必等政府來糾正，住民已經先抗議了！」可惜，這段故事帶給我們的省思並沒有呈現在行政院版的長照法，長照服務的管理還要依賴專家學者的外來鑑定，還是讓最切身的服務使用者與家庭來監督？我們的立場是，長照體系的管理必須讓人民有機會參與。
由民間長期照顧監督聯盟所提出的版本，建議四個層次的長照使用者權益保障措施。除了行政院版本已有的兩層民眾權益保障，申訴與爭議審議。因應長照使用者的弱勢地位，我們希望在申訴制度與審議制度之間能增加英美行之有年的公評人制度（Ombudsman），作為第三層權益保障措施，以提升長照權益損害事件的處理效率。
公評人制度起源於部分沒有家人探視的弱勢失能者在長照機構內受到虐待的事實，因此設立長照公評人定期訪視這些弱勢長照使用者，並監督其服務品質。後期，長照公評人延伸變成政府所聘任、具有獨立調查法定權力的弱勢代言人。如果民眾申訴後，無法接受地方政府的回應，長照公評人可以介入調查，對長照體系中因管理不當而導致的不公正現象，進行調查，糾正地方政府或服務提供者的管理不當。這種現象在目前長照十年計畫中就已經發生，但未受到重視。居家服務是目前長期照顧中最受民眾歡迎的服務項目，因此中央編列的居家服務預算往往在年中即已面臨經費用罄的窘境，地方政府往往以不開案或是刪減既有個案的服務時數來處理預算不足。這些作法明顯地損害長照需求者的權益，但因為民眾高度依賴這些服務，因此往往只能敢怒不敢言。
針對政府執行長照可能產生的嚴重失職，我們建議第四層權益保障措施，就是公益訴訟。當政府失職時，公益團體可以代表權益受損的民眾向法院提出司法訴訟。英國最有名的長照公益訴訟，莫過於英國最高法院對地方預算不足拒絕提供服務的判例。英國最高法院以長期照顧是保障失能者生存權益的必要條件為由，判決地方政府不得以公務預算不足而拒絕提供服務，並要求地方政府即使挪用人事費用都應該要提供服務。這個判例凸顯長期照顧體系需要管理的不只是長照提供者，更包括政府本身。

這樣的長照法 你能放心？

這樣的長照法 你能放心？
【聯合報╱王增勇／家庭照顧者關懷總會理事長（台北市）】2011.04.12
在台灣於一九九三年進入老人國的十八年後，行政院終於將長期照護服務法送至立法院，但其內容乏善可陳、缺乏政策願景、對目前迫切需要解決的問題充耳不聞，根本無法為台灣高齡化社會建立可長可久的長期照護制度。
目前長照法沒有回答的問題，至少有三：
第一、受到家庭倫理文化的深遠影響，約八至九成的長期失能者住在社區中由家人照顧，換言之，家庭照顧者是目前台灣長期照顧的主力，因此支持這些正在提供照顧的家庭照顧者就能照顧好八成以上的失能者，但長照法對於這些任勞任怨的家庭照顧者沒有提出具體支持服務的內容與策略，僅在附則中提到「支持性服務」，國家仍然拒絕看見讓承擔照顧重責的婦女。
上個月生病老年夫妻一同自殺、去年底台北王老先生釘死老妻、去年初高雄媳婦殺死生病多年的婆婆，到底台灣還要發生多少照顧者的悲劇，才能讓政府看見家庭照顧者所承擔的照顧壓力？
第二、十八萬外籍看護工是長期失能者家庭尋求替代照顧的主要來源，由於申請外勞的條件必須是需要廿四小時的照顧，使用外勞的家庭必然是最重度失能者，但這些使用外籍看護工的家庭卻被排除在長期照護體系之外。外籍看護的教育訓練與管理都由家庭承擔，外勞要休假形成家人無法休息的困境，於是家庭外勞變成無日無夜的照顧者，直到外勞身心崩潰。
二○○三年故國策顧問劉俠被印勞毆傷致死、二○○六年台中印勞殺傷雇主與其子女、二○○六年越勞殺死被照顧的老太太後跳樓致殘的事件都歷歷如新，但行政院版本的長照法卻無意整合目前外籍看護與長照體系，透過家庭外勞的納入管理確保服務品質，與透過喘息服務的介入讓外勞獲得規律休息，同時也保障受照顧者及其家人的權益。
第三、偏遠地區的長期照護服務由於服務量未達經濟規模，人員培訓不易，以致長照服務嚴重不足，多年來對偏遠地區民眾形成雙重剝奪。具有文化特殊性的原住民更承受次等公民的對待。在長照十年計畫明列推動的七項社區式服務中，原住民鄉鎮僅送餐服務與關懷據點有服務量，其餘服務（日間照顧、喘息服務、家庭托顧、居家復健）皆付之闕如；五十五個山地鄉中，廿三個山地鄉只有不到五名照顧服務員可以提供服務。
如果長照保險是長照法通過後的下一步政策，偏遠地區的民眾與原鄉的原住民將面臨「繳同樣保費、卻沒有相同享受服務的權利」，形成極度的不公平現象，而長照法對目前長照體系的城鄉差距問題也同樣隻字未提。
面對這樣的長照法，你怎麼可以放心讓它通過呢？
【2011/04/12 聯合報】@ http://udn.com/

家庭照顧者無法承受之重！

2010-12-29 中國時報 【王增勇】
　八十四歲老先生殺死結髮五十餘載妻子事件震驚社會。我認為要理解王老先生行為的關鍵，在於王老先生過去十多年所背負的家庭照顧者角色，以及目前家庭照顧者在政策上所遭遇的不友善對待。
　以照顧家人作為每日生活的重心，往往讓家庭照顧者逐漸失去自我、而以家人需求為中心。許多家庭照顧者可以如數家珍地說家人喜歡吃的菜，卻說不出自己喜歡什麼，甚至連自己生病都不以為意。在王老先生眼中，他自己是妻子唯一可依賴的照顧者，這是家庭照顧者常見的心態。
　不幸的是，我們國家的長期照顧政策對家庭照顧者並不因此採取更積極態度。
　首先，家庭照顧者在長期照顧服務需求評估過程中，常被視為理所當然的資源，有家人就代表有人照顧。因此，目前長期照顧體系沒有以家庭照顧者為對象的獨立需求評估，導致家庭照顧者的需求不被看見。像王老先生身為配偶就被視為理所當然的照顧者，出院後就由他負責而結案。至於他八十四歲的高齡以及長達十年的照顧期間，就未被醫院視為需要輔導的個案而加以轉介給社區長期照顧管理中心，加以後續追蹤輔導。
　其次，目前長照十年計畫雖有提供喘息服務，但是因服務型態過於僵化，使用率一直偏低，無法成為家庭照顧者可以依賴的服務資源。喘息服務徒有名無實。
　第三，長期照顧政策對家庭照顧者使用服務限制重重。使用外籍看護的家庭，無法申請居家服務；申請特別照顧津貼的家庭照顧者，必須是中低收入戶且待業的成人，請領後不准使用居家服務或日託服務；如果使用居家服務，就不能使用日託服務。其結果就是，家庭照顧者無法從目前的服務體系中得到充分、有彈性且可信任的替代服務，可以把照顧責任交託出去。
　如果家庭照顧者努力申請國家支持，可能的選項是：家中有重度失能者，台灣的家庭照顧者只能依賴外籍看護，並且要求她不能休息，因沒有替代服務可申請；或是請領一個月五千元的照顧津貼，自己一人獨自面對全年無休的照顧工作；或是使用其中一項服務資源，其餘都靠自己來。家庭照顧者多半會在這種種挫折中退卻，選擇獨自承擔照顧者的重責。當國家政策如此不友善地對待家庭照顧者，我們何忍苛責王老先生在承擔長時間孤獨的照顧工作後，因看不到希望，渴望結束當前以及可預見的痛苦時，所採取激烈手段？
　對於照顧者，社會當使他們不因照顧責任淪於匱乏。這種支持照顧者是公共責任，而不是個人或家庭可以獨自承擔的。但目前台灣社會沒有提供家庭照顧者應有的支持，王老先生代表著台灣眾多正在經歷漫長又孤單的家庭照顧者旅程。是台灣全體社會沒有盡到支持家庭照顧者該有的公共倫理責任，才讓王老先生做出他生命中最痛苦的決定。（作者為家庭照顧者關懷總會理事長，政治大學社工所副教授）

讓長照保險成為解構家務勞動性別化的開始

昨日報載，規劃中的長照保險初步決議將家庭成員照顧納入保險現金給付範圍。對於這項重大政策決定，站在家庭照顧者的立場，我們深表歡迎與支持，因為它代表著以往由家人獨自承擔的照顧責任，將由整體社會成員共同承擔。背後的意義是，長期照顧是台灣人民的基本權益，失能者的照顧應由國家提供，因此，家庭成員的照顧不再是基於家庭倫理責任的無酬勞動，而是受雇於政府的有酬勞動。從這個角度而言，長照保險的實施已經不只是財務籌措的安排，更是對以女性為主的性別化家庭照顧分工的傳統，提出的文化挑戰。長久被隱形在家庭中的照顧者，他們的辛苦與貢獻終於被社會所看見。
但是，納入長照給付項目只是提供從事無酬家務勞動的女性照顧者從性別壓迫中被解放的可能架構，對於後續規劃細節，我們有以下建議。現金給付水準將反映社會對家庭照顧的價值評斷，國際經驗將家庭照顧給付水準原則分為三種：以照顧者以往工作薪資給付、將照顧者視同照顧服務員給薪、與僅提供象徵性酬勞。第一種是以補償家庭照顧者因照顧而薪資損失，降低勞動市場與家庭照顧之間的收入落差，鼓勵並肯定人民選擇回家照顧的權利；第二種視家庭照顧為公共責任，視照顧者為國家雇用的工作者；第三種仍延續家庭照顧是義務無酬勞動的思考，僅給予照顧者象徵性的補助，目前老人特別照顧津貼的每月五千元就是一例。我們不敢期待長照規劃者依照顧者以往工作薪資補償家庭照顧者，儘管其對性別不平等現象最具改革性；但我們期待政府將家庭照顧者視同國家聘僱的照顧服務員並給予相同的薪資，讓實務給付之間沒有折扣。尤其家庭照顧者將被要求接受訓練，他們所提供的照顧品質不亞於國家聘用的照顧服務員，在同工同酬的原則下，家庭照顧者所提供的照顧不應被貶抑。
其次，家庭照顧者在照顧者的選擇過程中要有發言權。現金給付最大的危險是讓國家用金錢將家庭照顧者視為理所當然的照顧者，反而讓女性更陷入家庭照顧者的角色。當長照保險讓照顧成為權利，不僅只是讓失能者有被照顧的權利（the right to be cared for），更讓家庭照顧者有照顧家人的權利（the right to care）。既然是權利，就代表家庭照顧者對是否進入照顧者角色具有選擇權，而免於經濟、社會與文化上的壓迫。因此，在需求評估階段，家庭照顧者不應被視為理所當然的「照顧資源」，而應該被視為「潛在的案主」。在選擇照顧者的過程，家庭照顧者要被給予「說不」的權利。長久以來被家庭化的照顧責任，透過國家公共化的介入，我們期待台灣未來的社會，失能者都可以得到應有的照顧；選擇在家中照顧家人的家庭照顧者可以在照顧工作之中享有經濟收入的保障與社會認同；而選擇讓外人照顧的家庭照顧者，可以免於「不孝」的社會指責，充分實踐自己的人生目標。如此，長照保險就不只是為健保財務赤字解套的替代方案，或是政治人物急於兌現的競選支票，而是建立台灣兩性平權的重大文化工程。