當福利運動進入國家體制之後…

以下是我在台社二十週年研討會所發表的文章，祝台社二十週年生日快樂！！

社福界慶祝二十週年背後的弔詭現象
這一、兩年來，各社會福利團體紛紛舉辦二十週年慶，這固然紀錄著1987年解嚴後，台灣社會福利組織的蓬勃興起，各類社會弱勢族群的組織與服務團體因緣際會地登上初萌芽的公民社會舞台。但弔詭的是，這些團體幾乎都是以研討會的形式舉辦，要求機構的員工動筆寫論文，我常常以學者的身份要評論這些實務工作者的論文。看見這些基層社工硬是將自己生動的故事套進生冷僵硬又不熟悉的學術框架，我總是感到不忍，鼓勵他們放下學術框架，不要害怕用自己的語言說出自己的故事。當我問他們為何一定要用研討會的方式慶祝，一位社工員說，「一方面可以向社會大眾展現我們的成效；另一方面，這樣可以為我們的機構評鑑加分！上次，一位委員在評某機構的時候，就說他們辦研討會，所以應該加分。」歡慶的背後，其實隱含著目前社會福利與社會工作的困境，我更為社福界缺乏對這種趨勢的理解與批判而感到憂心。

變調的公民論述與失根的群眾運動
二十年前，當我還是個社福組織工作者時，敵我界分是清楚的。九０年代初期林萬億(林萬億, 1994)從歷史角度對國民黨在國共對抗下福利制度的批判，相對於當時國內以結構功能觀點進行分析的社會福利學者，是相對進步的，並提供解嚴後弱勢族群動員的重要論述依據，成為解嚴後社會福利運動的基調。1992年修憲，林萬億與當時民間社會福利工作者共同推動「社會權」入憲，並與自由主義經濟學者吳惠林進行論戰。以北歐社會民主國家為榜樣，以公民權為基調所建立的普及式社會福利制度成為九０年代初期社會福利運動的標竿。
社會福利議題第一次被選舉政治動員是1993年縣市長選舉的老人年金議題。當時雖然被視為台灣民主政治中首次以公共政策取代以往國家認同為訴求的選舉，但民進黨操作老人年金議題的動員路線是以「芋頭與蕃薯」之間的省籍區隔為主軸，當時流行的說法是：「平平（同樣）都是納稅，為什麼那些老芋頭（榮民）每個月有萬把元可領，而我們一般老人半仙都無？（台語）」，這種以省籍對立的政治動員雖然有效，但並沒開發出人民重新理解人類生命歷程共同老化風險的公共空間，反而讓津貼成為之後選舉公開集體買票的例行性儀式。換言之，社會福利議題被吸納進入成為強化以族群對立為基調的工具，而非強化社會團結的觸媒。這種台灣社會福利相關議題無法帶動公共化民主參與討論的過程，或成為引發草根群眾的意識覺醒過程，反而成為民粹政客操作的工具無疑是目前社會福利運動者最大的無力感。應該反省的是，這樣的歷程形成怎樣一個體系，有效地節制社會福利運動的自主性並阻礙了解嚴後社會福利制度公共化的政治動能？社會福利運動再基進的可能方向是什麼？

當前福利規訓體制的三位一體
1965年美國通過老人福利法(Older American’s Act)，被譽為老人福利的里程碑，十四年後美國社會學者Carol Estes(Estes, 1979)發表「老化集團」(Aging Enterprise)一書，抨擊老人福利法實施後，已然形成一個以老人為生的龐大集團，以專業、學術研究、與服務提供業者三者交互建構而成的利益共生體，成為老人福利法下最大的受益者，而這個集團口口宣稱矢志服務的老人則淪為「被管理與噤聲的對象」。這本書標示了批判老人學研究（critical gerontology）的開始，以Estes為首的一群政治經濟學者開始集結，對人口老化現象提出政治經濟與文化批判觀點的分析。在老人研究成為顯學之際，批判老人學從為成為主流，但它的存在卻提供不容忽視的反省聲音。我將試著從這樣路徑理解台灣過去二十年社會福利體制的發展歷程。

福利體系民營化
台灣過去二十年福利體制的擴張主要以「委託民營」的方式推動。八０年代西方福利國家的財務危機引起爭議與挑戰，以市場機制改革國家主導的福利體制的聲浪興起，以混合經濟（mixed economy）為架構的福利民營化成為許多國家福利制度改革的策略。九０年代初期社會福利法案大幅翻新，政府主責應提供的福利服務項目大幅增加，雖然法令規範政府可自行辦理或委託辦理，各級政府多半選擇委託民間辦理的方式因應這波福利的擴張。福利民營化的概念雖然稼接自西方，但脈絡的差異卻有完全不同的詮釋。西方的福利民營化是在福利體制已然建立後的情況下，試圖提升福利體系的效率與節制費用的高漲；台灣的福利民營化是在福利體制尚未建立，政府面對新選舉政治壓力下，試圖極小化政府投入社會福利的策略。面對福利民營化，當時社會福利運動者的心情是複雜的。相較於過去政府完全不補助民間組織辦理福利服務，委託民營的制度下，政府所釋放出的資源（房舍、經費）對初成立的民間社福組織確實是發展的助力，於是社福組織便抱持著「拿你的錢，做我的事」的實務心態。但另一方面，社福組織是否落入「拿人手短」的困境，失去對政府施壓的自主性？社福組織日後發展聯盟性組織專門扮演黑臉，個別社福組織則隱身在聯盟背後，以避免角色衝突的尷尬。
但是，社福組織低估了民營化制度對社福組織所產生的規訓效果。首先，委託民營制度給予政府利用民間組織之間的競爭，用低價委託，導致委託民營不僅是將執行責任交給民間，連財務責任都部分移轉到民間組織，造成民間組織承辦越多福利業務，便需要募集越多資金協助辦理服務。民營化制度造成社福組織不僅人力大量投入直接服務，更使得政府得以收編民間組織既有的自主財源。
其次，在確保公務預算的正確使用，政府建立一套責信制度規範社福組織，從登記立案、委託契約、招標競爭、標準化服務流程、服務績效指標、日常督導、定期報表、到年度評鑑等流程，環環相扣約束著社福組織管理者與基層服務人員的日常活動不逾越政府所規範的內容。在疲於奔命達成政府服務目標與爭取到下年度標案的壓力下，社福組織的工作人員不僅花費大量時間與精力在文書作業上，逐漸內化政府對福利對象的想像與觀點，失去批判政府的獨立性，讓自己成為社會控制的工具。社福組織「公務人員化」或社會福利「麥當勞化」已經成為社福界長期依賴政府委託案之後的反省。
最後，在政府透過委託民營制度以最低廉的價格擠壓最多的服務時，社會福利體系內部的勞動爭議成為日益浮現的矛盾。

助人專業證照化
社工員制度在政府體制的邊緣化促使社工員在解嚴後進行集結，錯誤地將勞動議題解釋為專業地位的缺乏，讓社工員以推動證照做為解決社工勞動條件惡劣的手段。社工師法的通過，讓實務的專業必須透過學術主導的考試來鑑定，實證典範下行動與知識分離的矛盾，透過社工師考試強化了學術優於實務的知識霸權。在取得證照的壓力下，實務工作者失去原本貼近日常生活的知識生產空間，而充塞著以考試為標竿的背誦性知識。學術界沒有反省目前獨大的實證典範無法捕捉實務經驗的多樣性與豐富性，卻只要求實務界生吞活剝地照抄學術格式。於是，在個案研討會上，我看見資深護理師與社工師在個案記錄上被迫要寫文獻回顧；在論文發表會上，社工員找不到語言記錄燒燙傷友參加肚皮舞過程中的掙扎與感動，因為藝術還沒有在理性的學術研究空間中找到合法的位置。在永無止境追求專業的競爭遊戲下，為了證明社工是專業，自2007年起社工師在分成一般社工師與專精社工師兩級。以排擠他人為邏輯的證照制度，讓社工專業內部也以同樣的邏輯作自我區分，專業不再是集體自律的共識行動，而是依靠外人（學者）來鑑定而完成的區隔。證照制度沒有讓社工加薪或獲得醫生般的崇高地位，反而專業內部更形分化，知識生產空間更形限縮。
證照化讓專業更容易被體制所管理，專業知識所形塑的權威更形鞏固，助人過程中屬於人與人之間相互的流動與支持更容易被阻絕。儘管社工界高聲提倡「優勢觀點」、「反壓迫」與「充權」，但自身所擁抱的專業化邏輯卻是極為排他與父權。

倡導組織代言人化
聯盟性組織（殘障聯盟、智障者家長總會、老人福利推動聯盟、康復之友聯盟、臺灣少年權益促進聯盟、家庭照顧者關懷總會）是過去二十年社會福利運動的主要推手。九０年代是社會福利立法的黃金十年。除了早期殘障聯盟在推動身心障礙福利法修法時，曾經動員身心障礙者走上街頭，之後的聯盟性組織多半是以行政遊說與立法倡導為主要方法。這些組織的發展，專業人員扮演重要的角色，但是專業人員扮演特定族群的代言人，隨著政府各種委員會的設立，這些代言人紛紛取得政策發言的位置。但是這些倡導性組織在過去十年卻出現專業主導的壟斷現象，相對地投注在草根民眾組織工作的時間越來越少，甚至聯盟性團體被少數大型社福組織所主導，失去為代言族群爭取整體發展的利他性格。在民主政治中，倡導團體的草根組織動能越強，對決策者的遊說壓力越大，這種基層組織與政策倡導的失衡，形成社福運動缺乏社會基礎的空虛現象。

批判知識生產與介入的可能
社工是個貼近弱勢族群生活世界的專業，因此在體制與案主之間的矛盾與衝突是社工日常生活中每日的功課。社工的經驗本身就蘊藏著反抗的土壤，只要社工被給予適當的語言與視框。與社工員對話，協助他們重新框架自己的經驗，讓他們長出對抗體制化權力的能力，這是我站在學者位置上最享受的工作。當體制壓迫越強，想要發聲的人就越多，但這是需要呼朋引伴一起來做的事。
以批判觀點反思社會福利的現況，注定是條孤單的路。社工學界有批判觀點的人，常常不參與社會實踐；參與實踐的人，又往往疏於論述的生產。台社過去對社會福利的議題切入不多，但台社所標示的批判與本土的精神，對於像我這樣一個尋求以批判觀點反省社會福利運動者提供可以相濡以沫的地方。