2008年10月1日 星期三

當福利運動進入國家體制之後…

以下是我在台社二十週年研討會所發表的文章,祝台社二十週年生日快樂!!

社福界慶祝二十週年背後的弔詭現象
這一、兩年來,各社會福利團體紛紛舉辦二十週年慶,這固然紀錄著1987年解嚴後,台灣社會福利組織的蓬勃興起,各類社會弱勢族群的組織與服務團體因緣際會地登上初萌芽的公民社會舞台。但弔詭的是,這些團體幾乎都是以研討會的形式舉辦,要求機構的員工動筆寫論文,我常常以學者的身份要評論這些實務工作者的論文。看見這些基層社工硬是將自己生動的故事套進生冷僵硬又不熟悉的學術框架,我總是感到不忍,鼓勵他們放下學術框架,不要害怕用自己的語言說出自己的故事。當我問他們為何一定要用研討會的方式慶祝,一位社工員說,「一方面可以向社會大眾展現我們的成效;另一方面,這樣可以為我們的機構評鑑加分!上次,一位委員在評某機構的時候,就說他們辦研討會,所以應該加分。」歡慶的背後,其實隱含著目前社會福利與社會工作的困境,我更為社福界缺乏對這種趨勢的理解與批判而感到憂心。

變調的公民論述與失根的群眾運動
二十年前,當我還是個社福組織工作者時,敵我界分是清楚的。九0年代初期林萬億(林萬億, 1994)從歷史角度對國民黨在國共對抗下福利制度的批判,相對於當時國內以結構功能觀點進行分析的社會福利學者,是相對進步的,並提供解嚴後弱勢族群動員的重要論述依據,成為解嚴後社會福利運動的基調。1992年修憲,林萬億與當時民間社會福利工作者共同推動「社會權」入憲,並與自由主義經濟學者吳惠林進行論戰。以北歐社會民主國家為榜樣,以公民權為基調所建立的普及式社會福利制度成為九0年代初期社會福利運動的標竿。
社會福利議題第一次被選舉政治動員是1993年縣市長選舉的老人年金議題。當時雖然被視為台灣民主政治中首次以公共政策取代以往國家認同為訴求的選舉,但民進黨操作老人年金議題的動員路線是以「芋頭與蕃薯」之間的省籍區隔為主軸,當時流行的說法是:「平平(同樣)都是納稅,為什麼那些老芋頭(榮民)每個月有萬把元可領,而我們一般老人半仙都無?(台語)」,這種以省籍對立的政治動員雖然有效,但並沒開發出人民重新理解人類生命歷程共同老化風險的公共空間,反而讓津貼成為之後選舉公開集體買票的例行性儀式。換言之,社會福利議題被吸納進入成為強化以族群對立為基調的工具,而非強化社會團結的觸媒。這種台灣社會福利相關議題無法帶動公共化民主參與討論的過程,或成為引發草根群眾的意識覺醒過程,反而成為民粹政客操作的工具無疑是目前社會福利運動者最大的無力感。應該反省的是,這樣的歷程形成怎樣一個體系,有效地節制社會福利運動的自主性並阻礙了解嚴後社會福利制度公共化的政治動能?社會福利運動再基進的可能方向是什麼?

當前福利規訓體制的三位一體
1965年美國通過老人福利法(Older American’s Act),被譽為老人福利的里程碑,十四年後美國社會學者Carol Estes(Estes, 1979)發表「老化集團」(Aging Enterprise)一書,抨擊老人福利法實施後,已然形成一個以老人為生的龐大集團,以專業、學術研究、與服務提供業者三者交互建構而成的利益共生體,成為老人福利法下最大的受益者,而這個集團口口宣稱矢志服務的老人則淪為「被管理與噤聲的對象」。這本書標示了批判老人學研究(critical gerontology)的開始,以Estes為首的一群政治經濟學者開始集結,對人口老化現象提出政治經濟與文化批判觀點的分析。在老人研究成為顯學之際,批判老人學從為成為主流,但它的存在卻提供不容忽視的反省聲音。我將試著從這樣路徑理解台灣過去二十年社會福利體制的發展歷程。

福利體系民營化
台灣過去二十年福利體制的擴張主要以「委託民營」的方式推動。八0年代西方福利國家的財務危機引起爭議與挑戰,以市場機制改革國家主導的福利體制的聲浪興起,以混合經濟(mixed economy)為架構的福利民營化成為許多國家福利制度改革的策略。九0年代初期社會福利法案大幅翻新,政府主責應提供的福利服務項目大幅增加,雖然法令規範政府可自行辦理或委託辦理,各級政府多半選擇委託民間辦理的方式因應這波福利的擴張。福利民營化的概念雖然稼接自西方,但脈絡的差異卻有完全不同的詮釋。西方的福利民營化是在福利體制已然建立後的情況下,試圖提升福利體系的效率與節制費用的高漲;台灣的福利民營化是在福利體制尚未建立,政府面對新選舉政治壓力下,試圖極小化政府投入社會福利的策略。面對福利民營化,當時社會福利運動者的心情是複雜的。相較於過去政府完全不補助民間組織辦理福利服務,委託民營的制度下,政府所釋放出的資源(房舍、經費)對初成立的民間社福組織確實是發展的助力,於是社福組織便抱持著「拿你的錢,做我的事」的實務心態。但另一方面,社福組織是否落入「拿人手短」的困境,失去對政府施壓的自主性?社福組織日後發展聯盟性組織專門扮演黑臉,個別社福組織則隱身在聯盟背後,以避免角色衝突的尷尬。
但是,社福組織低估了民營化制度對社福組織所產生的規訓效果。首先,委託民營制度給予政府利用民間組織之間的競爭,用低價委託,導致委託民營不僅是將執行責任交給民間,連財務責任都部分移轉到民間組織,造成民間組織承辦越多福利業務,便需要募集越多資金協助辦理服務。民營化制度造成社福組織不僅人力大量投入直接服務,更使得政府得以收編民間組織既有的自主財源。
其次,在確保公務預算的正確使用,政府建立一套責信制度規範社福組織,從登記立案、委託契約、招標競爭、標準化服務流程、服務績效指標、日常督導、定期報表、到年度評鑑等流程,環環相扣約束著社福組織管理者與基層服務人員的日常活動不逾越政府所規範的內容。在疲於奔命達成政府服務目標與爭取到下年度標案的壓力下,社福組織的工作人員不僅花費大量時間與精力在文書作業上,逐漸內化政府對福利對象的想像與觀點,失去批判政府的獨立性,讓自己成為社會控制的工具。社福組織「公務人員化」或社會福利「麥當勞化」已經成為社福界長期依賴政府委託案之後的反省。
最後,在政府透過委託民營制度以最低廉的價格擠壓最多的服務時,社會福利體系內部的勞動爭議成為日益浮現的矛盾。

助人專業證照化
社工員制度在政府體制的邊緣化促使社工員在解嚴後進行集結,錯誤地將勞動議題解釋為專業地位的缺乏,讓社工員以推動證照做為解決社工勞動條件惡劣的手段。社工師法的通過,讓實務的專業必須透過學術主導的考試來鑑定,實證典範下行動與知識分離的矛盾,透過社工師考試強化了學術優於實務的知識霸權。在取得證照的壓力下,實務工作者失去原本貼近日常生活的知識生產空間,而充塞著以考試為標竿的背誦性知識。學術界沒有反省目前獨大的實證典範無法捕捉實務經驗的多樣性與豐富性,卻只要求實務界生吞活剝地照抄學術格式。於是,在個案研討會上,我看見資深護理師與社工師在個案記錄上被迫要寫文獻回顧;在論文發表會上,社工員找不到語言記錄燒燙傷友參加肚皮舞過程中的掙扎與感動,因為藝術還沒有在理性的學術研究空間中找到合法的位置。在永無止境追求專業的競爭遊戲下,為了證明社工是專業,自2007年起社工師在分成一般社工師與專精社工師兩級。以排擠他人為邏輯的證照制度,讓社工專業內部也以同樣的邏輯作自我區分,專業不再是集體自律的共識行動,而是依靠外人(學者)來鑑定而完成的區隔。證照制度沒有讓社工加薪或獲得醫生般的崇高地位,反而專業內部更形分化,知識生產空間更形限縮。
證照化讓專業更容易被體制所管理,專業知識所形塑的權威更形鞏固,助人過程中屬於人與人之間相互的流動與支持更容易被阻絕。儘管社工界高聲提倡「優勢觀點」、「反壓迫」與「充權」,但自身所擁抱的專業化邏輯卻是極為排他與父權。

倡導組織代言人化
聯盟性組織(殘障聯盟、智障者家長總會、老人福利推動聯盟、康復之友聯盟、臺灣少年權益促進聯盟、家庭照顧者關懷總會)是過去二十年社會福利運動的主要推手。九0年代是社會福利立法的黃金十年。除了早期殘障聯盟在推動身心障礙福利法修法時,曾經動員身心障礙者走上街頭,之後的聯盟性組織多半是以行政遊說與立法倡導為主要方法。這些組織的發展,專業人員扮演重要的角色,但是專業人員扮演特定族群的代言人,隨著政府各種委員會的設立,這些代言人紛紛取得政策發言的位置。但是這些倡導性組織在過去十年卻出現專業主導的壟斷現象,相對地投注在草根民眾組織工作的時間越來越少,甚至聯盟性團體被少數大型社福組織所主導,失去為代言族群爭取整體發展的利他性格。在民主政治中,倡導團體的草根組織動能越強,對決策者的遊說壓力越大,這種基層組織與政策倡導的失衡,形成社福運動缺乏社會基礎的空虛現象。

批判知識生產與介入的可能
社工是個貼近弱勢族群生活世界的專業,因此在體制與案主之間的矛盾與衝突是社工日常生活中每日的功課。社工的經驗本身就蘊藏著反抗的土壤,只要社工被給予適當的語言與視框。與社工員對話,協助他們重新框架自己的經驗,讓他們長出對抗體制化權力的能力,這是我站在學者位置上最享受的工作。當體制壓迫越強,想要發聲的人就越多,但這是需要呼朋引伴一起來做的事。
以批判觀點反思社會福利的現況,注定是條孤單的路。社工學界有批判觀點的人,常常不參與社會實踐;參與實踐的人,又往往疏於論述的生產。台社過去對社會福利的議題切入不多,但台社所標示的批判與本土的精神,對於像我這樣一個尋求以批判觀點反省社會福利運動者提供可以相濡以沫的地方。

14 則留言:

HH 提到...

看到這篇對社會福利運動的反省,頗有感觸。
特別是社會工作專業證照化的部分。
當前的社工專業碰到的瓶頸,實質運作的工會可能比證照更重要。
不過,我對進入國家體制和專業代言有一些不同的想法。
進入國家體制和專業化是不是一定導致遠離草根組織,我認為是一個假設性的研究問題,而不是一個必然的結果。
如同您以前對老盟的研究和討論,臺灣的社福運動從來就沒有很強的草根組織。
專業化、承接國家計畫會造成根草根組織脫節嗎?
我認為要有更有說服力的證據。

很多批判理論的學者會直接挑戰倡議組織承接國家福利服務的問題。
公辦民營,是一種壓低成本要求高產出的不合理制度,無庸置疑。

然而,倡議團體和服務團體的結盟一定會造成批判性的削弱嗎?
在台灣根本還不能算是福利國家的條件下,倡議組織和服務組織的結盟是不是可以讓倡議團體更清楚的看到一線服務工作面臨的困境和問題?
如果,倡議組織能同時EMPOWER服務使用者和服務型團體,不也是一種擴大公民參與的機制?

林萬億在七月的社會福利運動何去何從的研討會上,指出社福團體不應該在承接國家計畫了。

但是,從社會福利團體的觀點出發,臺灣民眾沒有『服務』是看不到『倡議』的。
社會福利運動不向一些中產階級導向的運動如環保、可以靠宣揚理念找群眾、要捐款。
和服務的結合不也是接受服務者結合、同時取得國家的少量資源不得以的選擇?

換句話說,社福學者、批判理論的學者在批評社福運動團體承接計畫和服務結合的同時,有沒有想過在台灣的歷史條件下,社福運動團體生存的可能性?

一點感想,
我還在困惑中整理研究資料...
Henghao

王增勇 提到...

謝謝恆豪很棒的回應。
針對你第一個提問,承接政府方案是否造成與草根民眾的疏離?這不是單一因果關係的驗證問題,而是我們對環境採取行動的認知問題。也就是,承接政府方案是否會與民眾疏離,取決於行動者如何認知自己與政府的關係。我們當初都很天真地認為,我們可以拿政府的錢做自己的事;或是認為,只要目標相同,我們當然可以與政府合作。我也相信部分民間團體可以成功地在國家規訓與民間自主之間偷渡,但我更相信有更多的組織在這個過程中,失去了自主性。這是需要民間組織工作者不斷自我提醒,甚至更自覺集體的形成反抗的意識。但這樣有意識的反省在現有社福組織的氛圍是微弱的。台面上的倡導團體甚至說出,我們已經不搞社會運動了,因為我們的意見已經可以直達政府。這種對國家全面繳械的心態是我這篇文章要批評的。所以我的立場是,社福組織當然不可能馬上停止接受政府方案,但社福組織如何強化自我社群的力量,在現有民營化架構中,取得更多發言權,改善基層社工的勞動條件是重要的;而不是用證照專業化的自我切割方式,弱化自己的社群,滿足國家無限的管理慾望。
第二個問題有關倡導與直接服務的結合,我認為這兩者本來就應該結合與對話,倡導組織應該紮根於服務經驗,這樣才能形成批判對話的伙伴關係。甚至,在面對國家時,白臉與黑臉的分工可以更有效地回應國家。但問題是,倡導團體內部是否形成一種公共參與的管道,讓基層服務經驗可以被反映,小團體可以在大團體的分享與支持下成長?還是大團體與國家結合,形成一種專業代言人體制,壟斷所有發言管道,從大團體的自身利益出發,排除小團體的生存空間(例如要求專業性)?我質疑的不是倡導與服務結合的組織策略,而是現有倡導組織內部的民主程度。更反身性的問題是,這些專業代言人之所以無法交棒是否也是案主與家屬自身放棄自己的發言權所導致的結果?

匿名 提到...

我ㄧ直在想在被討論的"國家"定義為何,是執政黨嗎?廣泛的治理階層及體系嗎?在台灣的社會工作與社會福利工作者面對的是怎麼樣的"國家",就我自己的觀察這權威的主體應該是親近於政權的學者專家及團體,而執政黨甚或在野黨以至主管機關對於社福及社工領域其實不慎注意或關心(實在無關她們痛癢)。因此,規訓民間團體及基層社會工作者的"國家",指涉的應該是特定的人或群體,若從歷史脈絡中來檢視可以看到全貌的。在其他社會脈絡下,民營化的種種議題不會依樣畫葫蘆的在台灣發生,因為關鍵應該不在於民間團體與國家間的關係(對照台灣的現況是不適切的),而是發生在特定的"人"、特定的"團體"、特定的"國家"之間,專業化的過程也是。
王增勇的文章中提到對於基層實務工作者的充權予肯定,我很感動,希望在學校讀研究所的碩博士生們都能放下對老師學術權威的崇敬而去欣賞實務工作者展現的能力及專業藝術性,減少討論空汎卻又巨大、冠冕堂皇的議題,看看切身所處的微視環境中發生的故事,知識的來源不會只是較高的權力主體及主流的論述。透過行動與敘事研究,真心期待能看到新的知識典範逐漸萌芽!

王增勇 提到...

匿名所提到的「國家是什麼?」,這的確是我文章的核心。我要說的一個重點是,台灣經過民主化之後,國家權力已經轉型為規訓權力,以知識形式運作,不再集中在特定個人或群體,而是普遍運作在日常生活中,甚至被規訓者也都參與自身規訓的權力形式。而社福界對於這種新的規訓權力缺乏視角去進行理解與批判。當我說三位一體就是在指出新的國家福利規訓權力至少包括以管理者自居的治理型國家與民間組織之間所建立的民營化體制、以實證理性為尚的學術與專業集團、還有日益失去批判與草根民主的社福運動這三者所共構的體系。換句話說,國家已經幻化成為這些權力網絡,不再只是當初被視為萬惡之首的國民黨、推動證照的社工專協、或是特定倡導組織要對此負責。因此,我們要反身思考自己與這個體系的關係,重新考慮自己所佔的戰鬥位置,呼朋引伴顛覆這樣的體系,從下而上,從說自己的故事開始。

Cliff 提到...

同梯滴,就借個版面抒發一下心情~~
小文是今天這個日子有感而發,寫給別人看的…

還記得嗎?咱們是二十二年前的今天第一次見面。
上網沒找到你的信箱,
只好先放在這兒了,因為與您的大作無關,
就請「閱後銷毀」(或移到別處了)~~~


本文開始~~
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過了這麼多年,我仍然在想…
要是當年沒選這條先服役的路,
生命又是何種光景?

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The Road Not Taken         
未至之徑
Robert Frost, 1874-1963

Two roads diverged in a yellow wood,
黃色樹林岔開兩條路,
And sorry I could not travel both
遺憾無法皆行至,
And be one traveler, long I stood
身為孤單的旅人,我駐立良久,
And looked down one as far as I could
向著其中一條路遠眺,
To where it bent in the undergrowth;
直望至灌木叢彎處。

Then took the other, as just as fair,
再看另一條路,亦感優美,
And having perhaps the better claim,
也許多點美麗的可能,
Because it was grassy and wanted wear,
碧草如茵似極盼人臨,
Though as for that, the passing there
來往這兩條路的行人,
Had worn them really about the same.
似乎相差無幾。

And both that morning equally lay
兩條路伸展於前的某個黎明,
In leaves no step had trodden black.
落葉未遭踩踏污黑。
Oh, I kept the first for another day!
喔!第一條路留著下次走吧!
Yet knowing how way leads on to way,
未知前路如何接駁,
I doubted if I should ever come back.
我能否再回頭。

I shall be telling this with a sigh
在多年以後的某處,
Somewhere ages and ages hence:
我帶著嘆息陳述此事。
Two roads diverged in a wood, and I-
樹林裏有兩條叉路,而我,
I took the one less traveled by,
我選了這條人跡罕至之路,
And that has made all the difference.
從此際遇大不同。


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看到今天電腦上的日子是10月16日,
突然就想起了好幾年前的今天,看看窗外,
嗯,好像是跟當時也差不多的小陽春滴天氣…

那年是六月剛領了一張畢業證書,九月又回到學校註冊,
換了一張學號開頭不一樣的學生證,那時坐公交車還是有優待滴…

雖然身份是還是學生,
只是心裏頭還在嘀咕著,
是不是要先去服那個一年十個月的兵役之後再說?
一方面是因為那年頭還很流行到國外留學,
另一方面,是前些年頭國防部很流行招募四年制「官預」,
就是未考上預官之大專兵自願轉服四年制預官,聽說這種招募,
大部份是屈打成「招」,深怕手無縛雞之力的自己會受不了隊上長官之「力」邀…
因此也去報考研究所,那時也錄取了,而當年研究所畢業就幾乎是特種官科預官,
不會是大頭兵…


只是二月的預官考試結果,非常出人預料之外,
在前一年全國只有兩人錄取的特科官科,
居然單就班上包括我就錄取了數人,
而班上所有去參加預官考試的,竟然全部錄取特科預官,
沒有掉到當年視為苦差的步排、政戰一般官科…

當年這個官科之所以那麼紅,
是因為前幾屆的結訓後分發
一定是在總部的上、下班單位,
沒有下野戰部隊的…看在這誘因…
加上報國有路,就自動請纓…


不過,當時不知道…
後來國家的確很照顧這批高素質的預官寶寶,
只要不要被分發到海軍陸戰隊,
嗯,幾乎都是上下班單位…

那抽到海陸的雞率有多少呢?
嘿嘿還好啦…百分之65左右…
所以當年的偶們這一組的預官榜首,狀元哩…
也就分發到跟小滴在中部cck基地裏同一連隊,
每天喊「一日陸戰隊、終身掉眼淚」的隊訓…
不過,這也是後話了…


咦,還沒改建完成的台北車站,怎麼拉個布條,
橫幅上寫著「歡送台北市役男入伍」,
偶只記得當年自己揹了個睡袋,手拿著區公所發的平快車車票,
和通知自行搭車到中壢某軍事學校報到紅色兵單,就要去當兵了…

喔,就跟以前去上成功嶺一樣嘛…
哇,好多個吃鐵牛運功散的「阿榮」和他媽媽都在那裏,
有的還有女朋友(們)來送行,
想不到同梯滴這麼多?唉,那時想到…
阮還是形單影隻的孤鳥一隻就難過了…

後來排來好一陣子隊才搞清楚,
那是直接到新兵訓練中心的專列,
受預官訓的,必須自己摸過去…
此後也就開始了從陸軍受訓到結訓變海陸的過程…
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「本文結束」

還記得我報到時已經快到傍晚了,
是你幫忙幫我弄那陸軍的高統靴…
晚上這時候是全校集合的晚點名的情景…
彷彿才是昨日而已~~~~
山仔頂的夜風吹在新穿上的草綠服上的味道,也還有點印象~~
怎麼一晃也這麼多年…

能與我分享這共同記憶的,
大概也只有同梯受訓的同學~~~~~

那就有空再敘了…

匿名 提到...

為實務工作者請命~
很辛苦的讀完老師的文章和大家的留言,看的出來大家的文學造詣深厚,對社會工作的歷史脈絡瞭若指掌,更關心社會工作的未來發展.身為一個來自基層的實務工作者,首先要感謝您們替忙碌的社工朋友們發聲,同時在這裡想分享一下心得:
我現在在美國唸碩士,暑假回台灣準備社工師考試時,發現台灣的學術界和實務界有嚴重脫鉤的現象,經我個人的觀察,應該是學術界所使用的語言和實務界的語言不相容所致,亦即學者偏愛用充滿智慧又文謅謅的學術語言來表達簡單的概念,導致實務工作者無法與學術界對話;這種不相容,反應在社工師的考試上,不信的話可以隨便找一個補習班寫的考古題答案來看,題題艱澀難懂,跟諸位的文章簡直不相上下(此話有褒揚諸位之意!).
每位社工都知道,要用案主或者服務使用者的語言來和他們工作,如果學者們想要對實務工作者提供更有用的知識,我想,語言的使用,是一個重要關鍵(但如果只是要教導研究生,培養另一個學者,那麼又是另外一回事).
我相信,台灣有很多優秀的工程師,也有很多優秀傑出的社工者,他/她們或許沒有漂亮的學歷,寫不出炫麗的文章,但他們用身體力行,為社會需要的人服務,奉獻自己.我也不得不承認,實務工作者真的需要培養更多批判思考的能力,才能走出自己的路來.如果你們也想要服務實務工作者,或許"使用他們的文字和語言"是一個好的開始.寫完文章後,不妨隨便問問一個社工(而不是碩士班的學生),如果他/她看的懂,而且很感興趣,那麼你的文章就成功一半了!

Yao-Jen Chang 提到...

我不是社工,是一位工程科系的教授。語言或許是很多學者與實務工作者溝通的障礙,不過我並不擔心這件事情會發生在王增勇老師身上。以我一個門外漢閱讀王老師的文章,並沒有陷入咬文嚼字迷宮的感覺。我覺得要排除文字溝通障礙,首先要思考清晰,文章立論明白,理念流暢之後,文字就算有問題,問題也不大,更何況王老師的文字也相當優雅。
王老師不僅學理深厚,他更是一位少見深度參與福利服務的實踐者,閱讀王老師稀有卻質高的文章,是理解當今社會福利的櫥窗,在此也要向王老師致上感謝。

隆乳 提到...

元宵節快樂~~

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匿名 提到...

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