社會福利作為原住民自治的可能路徑

以自決做為反殖民的歷史反省
如果一個民族是處於被殖民的狀態，那代表著這個民族無法參與有關他們日常生活事務的決策。換句話說，只要台灣原住民有一天無法依照自己的世界觀決定他們的生活，台灣原住民就仍處於被殖民的狀態。自決於是成為原住民反殖民運動的重要訴求。日本殖民政府的理蕃政策很清楚地陳述殖民台灣原住民的步驟：解除武裝、剝奪土地、與剝削勞動力，但殖民的力量不僅止於外部統治者，更引動原住民族內部的自我殖民，形成一個相互強化的殖民循環。原住民作家瓦歷斯‧諾幹（1999：267）曾一針見血的陳述原住民問題：「原住民的經濟困厄來自於主動或被動地箝入國際資本主義經濟體系下的運作中，一步步成為國際的邊陲，同時矮化其發展並促成內部殖民。」其結果是更進一步的文化解組。布農文教基金會執行長白勝光在1999年12月公布的原住民紅皮書中就生動地描繪出原住民在資本社會結構下面臨文化解組的困境：「沒有打獵，就沒有祭典，沒有祭典，就沒有分享與團隊，完全封鎖了原住民生活、工作、狩獵的空間，一切思考、語言均要以漢人的標準為依據，從此山林不能再供應原住民生活所需。為了討生活，原住民只得被迫離開部落，到不熟悉的都市，從事粗重、高危險的勞力工作。」政治的殖民，改變了經濟的生產方式；經濟的殖民，導致了文化的失落與民族靈魂與記憶的遺忘。換句話說，殖民力量的運作形式會隨著時代變遷而以政治、經濟、文化的交叉形式變化，關心原住民反殖民運動的人需要辨識殖民權力的運作，才能有效地回應與抵抗。

國家是原運的場域或墳場？
1996年起，台灣政府體系中開始普遍設立原住民事務的專職機構，研究原住民政策的學者多認為這代表著同化政策的終結，原住民族的獨特性開始被國家所重視，因而開啟了台灣做為多元文化社會的時代。原民會背負著原住民族的期待，要為原住民族發聲。十三年過去了，原民會是否成為國家機器中為原住民發聲的傳聲筒？每次在都市原民聚落被拆遷之際，原民會剛承諾「回去協商」的身影剛離去不久，立即來臨的往往是拆除大隊的怪手與大批警力；掌握有限預算的原民會，其實無權要求業務主管單位配合他們的「建議」施政，面對其他強勢部會，原民會，一如剛進入漢人學校求學的原住民兒童，課業表現/執行率是所有部會最差的部會之一；原民會主委一職更迭如流水，原住民菁英長期參與原運所累積的資本在政黨輪替中被消費殆盡。我們逐漸清楚的是：做為政府的一員，原民會無可避免地背負著既有政府的分工與思維，原住民的觀點在既有政府框架中其實沒有太多發聲的空間。
加拿大原住民兒童福利工作者Cindy Blackstock今年三月到台灣就說出他與加拿大政府打交道的心路歷程：「其實他們都是好人，他們會說：『我才剛上任，讓我熟悉業務後，我們再坐下來好好討論』、『我們很願意任針對帶原住民的差異性，但希望你給我們時間學習』，我們也的確花很多時間跟他們開會。但是這些官員如流水，十幾二十年過去了，制度都沒有改變，我們不斷失去部落的兒童。我們決定不再等，我們相信政府是個無藥可救的系統（broken system）。為了對的起我們的祖先、我們的孩子，我們必須立即行動！」他所屬的組織於去年向加拿大聯邦法院對加拿大政府提出人權訴訟，控訴加拿大政府對原住民兒童福利的補助水準低於一般兒童福利，造成對原住民兒童人權的傷害。這項控訴使加拿大政府大為緊張，聘僱六位律師回應這項有史以來的人權控訴案件。2007年，我訪問她時，她如此描述她的認知：「我的長老總是告訴我，如果我只是想著我自己組織生存的需求，那我就徹底失敗！我們要隨時為我們所相信的信念犧牲。有了願景，我們就知道自己為何而戰，為何犧牲。站在這個位置，我要對我們族群以及祖先負責，不是加拿大政府。」相同的，進入體制的原住民是否如Cindy在經驗到國家與自己族群之間矛盾之際，有意識地做出選擇，成為一個「在國家內反國家」（in the state and against the state）的原運工作者。

社會福利是解放或控制原住民的力量？
在台灣，由於社會福利政策在國家施政的邊緣地位，社會工作專業進入原住民社會的歷史十分有限，直到原民會成立以及九二一地震發生後，社工專業的思維與專業人員才有較多的接觸。如果我們從國外社會工作專業與原住民接觸的歷史經驗來看，我們會更看清楚社工在國家體制下所扮演的雙重角色與所處的社會矛盾位置，而看見社工專業以福利進行種族同化的共犯位置的危險。二十世紀初期的加拿大政府強迫原住民兒童離開父母、遠離家鄉，集中到由教會所辦理的寄宿學校（boarding school）接受英語教育、拋棄傳統信仰而接受基督信仰，造成原住民部落文化傳承的斷裂。二十世紀中期以來，隨著福利國家所建立的福利體制，由於白人為主的社工專業對原住民文化的缺乏瞭解造成高比例的原住民兒童，被社工人員以兒童虐待、疏忽之名強制帶離家庭，安置於白人家庭，兒童福利體系中的寄養服務接續寄宿學校成為主流白人社會進行文化滅種所採取的一連串措施，而社工員就是將兒童強制帶離部落的人(Fournier & Crey, 1997)。原本成立要協助他們的社會救助體制並沒有真正地幫助他們，反而成為原住民受創的根源，因而被原住民菁英份子質疑社會福利是主流社會用來弱化原住民社會力量的滅種手段（Thomson et. al, 1988：434）。
一竿子把社會福利否定並無法幫助我們反轉既有的福利體制。社會福利也不是在解放或控制原住民的選項中，被輕鬆理解的議題。李明政（2001）指出，台灣政府既有的福利政策是以個人式介入的殘補式福利為主，在救助個人的行動中，社區/部落從不是被關注的對象，整體經濟的發展也不是政策介入的目標。如果原住民福利無法跳脫這種殘補式福利框架，而只是以一種「加碼式」的福利津貼在解決原住民的「問題」，社會福利對原住民會成為耗損「靈魂」的毒藥，因為原住民傳統具有解決社會問題的能力與知識沒有被看見，社會福利的實施只會複製原住民是需要救助的依賴對象的權力關係。這種反省正是西方原住民社工學者所提出的。紐西蘭毛利長老暨社工員John Rangihan曾說：「文化介入必須與經濟介入結合，毛利人相信人群發展等同於經濟發展，如果你同意一個人不可與他的文化分離，針對任何社會問題，你就不會只有福利的處方，而會加入社會發展以及社區充權 (empowered community)。」（Rangihan, 1987; 引自Cairns et.al, 1998:164）從原住民傳統智慧與世界觀，發展部落集體的共識，不再被政府部門的分工所切割，也不再侷限於政府既有的政策思維，是原住民族在面對日常生活中最迫切所需要的自治權利。

重新找回助人者的定義權：誰夠資格助人？
在資源缺乏的原鄉，掌握資源的社工是很重要的角色。民國六十九年省政府招考的五十四名山地社工員中，後來有三人成為該鄉的鄉長，其影響力可見一斑。社會福利的執行多依賴社工專業，但過去二十年社工專業的發展朝向「證照化」的專業路徑，強調正式教育學歷為基本門檻，並以標準化考試做為鑑定專業能力的依據（王增勇、陶蕃瀛，2006），這種發展讓社工更加遠離部落。在地原住民因為缺乏相關學歷，因此在地助人者多半無法成為國家所認可的助人者，挾持國家資源進入部落但卻對部落缺乏認識的社福組織與社工，卻成為影響部落的重要組織與人士。部落對於誰可以進入部落從事助人工作，卻毫無置喙之處。部落對於目前社工養成教育，更別說社工師考試制度，更沒有參與的機會 。熟悉部落、熱心部落的人只能以「行政人員」被方案納入，但仍必須受到部落外、具有社工資格的督導所管理與約束，這正好與充權部落、以部落為主體的理念背道而馳。這種專業權力結構讓目前實施的原住民福利方案，完全聽命於政府規範，而不是回應部落聲音。目前原住民社會福利政策充斥著「以部落為主體的社會福利」，但部落在其中的概念仍被定義為「方案實施的場域」，而不是「方案發展的主導者」。
加拿大原住民部落開始質疑，為什麼原住民幫助原住民是白人來認證，而不是原住民來認證白人是否有資格幫助原住民？因此，部落開始要求當社工進入部落擔任兒保社工時，在接受部落對他的訓練之後，當他要正式成為一個社工員時，他要在部落眾人面前接受長老的祝福，表示他願意從部落手中，在部落長老的指引下，承擔保護部落兒童的重任。一旦失去部落的信任，他將失去執行這份工作的權利。這個儀式要告訴社工的是：當社工進入部落時，你要很清楚知道自己效忠的是部落，不是民間組織、不是國家。
但回到台灣，在部落工作的社工效忠的是誰？每月要交的報表是回應誰的需求？實務中看到多少有新的部落工作者淹沒在政府要求的報表中？或是花力氣辦理部落不需要卻是政府要看見的活動？承接到政府方案的組織，有多少是部落的在地組織，或是與在地部落有密切連結的組織？進入部落的文化能力在政府委託案的評鑑中，又該算在那個項目中？社工相關科系的學歷要求扮演排除對部落有感情的助人者進入部落社工位置的角色。證照化建立在排除別人參與助人工作的邏輯之上，我們社工專業到底是助人還是害人？論述上不斷說充權或優點觀點，卻看不見我們所建立的專業制度正在不斷製造「原住民只能是案主、漢人才能是社工」的種族排除機制。
2007年，一位加拿大學者來台灣培訓原住民社工員，他對台灣社福組織可以自由進出部落，並推動任何方案感到不解。他問：「為什麼你們可以這樣不經部落任何形式的審查就推動方案？這在加拿大是不可能的事。那你們在執行過程又如何對部落負責？責信機制是什麼？」當下社福組織的地區主任就站起來說，「我們在地方經營很久了，大家都很熟，關係很好，所以我們可以作我們想做的事。至於第二個問題，基本上我們不對任何人負責，我們只對上帝負責！」社工員對部落的尊重忽略至此，以上帝之名就可以為所欲為，莫此為甚。諷刺的是，這個社福機構還成立客服部門，專門代表捐款人監督認養兒童感謝信函與社工記錄的撰寫，組織的設計就清楚的表示，機構是對給錢的人負責，而不是對服務的對象負責，卻還大言不慚的說，我們不對任何人負責。當場這位學者選擇沈默，不知對台灣社工專業還能說什麼？

長期照顧保險做為原住民自治福利實驗方案的可能
原住民自治的落實無法透過一條法律完成，必須對自治有更創造性的想像，落實在具體不斷的鬥爭行動中。相較於一般自治所關注的土地與經濟議題，我認為社會福利也是需要納入的範疇。以下我想以目前經建會正在規劃的長期照顧保險為例，說明原住民自治的可能。
長期照顧，相較於醫療，更涉及文化特殊性。例如失能老人的照顧該安排與家人同住或是由社區共同集中照顧、日常飲食的菜色搭配與鹹度、協助老人沐浴時性別界線跨越可能導致的衝突、照顧者與長輩聊天時應具備對原住民歷史的瞭解等等都說明，原住民的長期照顧必定有其特殊性。但目前長期照顧服務的推動多是以台北經驗為出發，十分不利於部落自主的照顧模式發展。例如，居家服務的提供是以論時計酬的時薪制補助民間團體，這種補助模式尤其不利於人口分散的原鄉地區，交通時間與成本不列入補助，原鄉很難有人具有照顧服務員證照可以提供服務，就算有服務員，他也會因為成本效益偏低而不願意在原鄉服務，反而改到人口集中的平地服務，比較可以養活自己與家庭。這種惡化城鄉差距的補助模式，是關心部落老人與失能者的工作者應該要反應的問題。我認為應該要求衛生署與內政部必須立即專案補助各原住民地區長期照顧的實驗方案，做為後續推動的基礎。其次，經建會應該將原住民地區獨立出來成為長期照顧保險的實施的獨立區域，運用總額預算制度，將原住民地區該有的預算匡列出來獨立運用。透過民主參與的方式，讓原住民有機會決定原鄉長期照顧服務體系該如何反應原住民的世界觀。
或許會有人認為，原住民是否有足夠的人才與組織來執行長期照顧體系的建立？我認為，能力是在過程中長出來的，原住民必須要被給予機會，才會長出自治的能力，這個過程也許辛苦，但不開始就沒有長出來的一天。而原住民需要長出的能力，恐怕不在執行的能力，而在於作夢與看見願景的能力。

參考書目：
王增勇、陶蕃瀛（2006） 專業化＝證照＝專業自主？應用心理研究，30，201-224。白勝光 (1999) 原住民紅皮書。台北：布農文教基金會。
瓦歷斯‧諾幹（1999）日據皇民化教育下的族群意識轉向—以《理番之友》台灣原住民族先覺者為例。見洪泉湖、吳學燕（編），台灣原住民教育，頁263-277，台北：師大書苑。
李明政（2001）文化福利權：台灣原住民族社會福利政策之研究。台北：雙葉。
Cairns, T., Fulcher, L., Kereopa, H., Nia, P. N., & Tait-Rolleston, W. (1998) Nga pari karangaranga o puao-te-ata-tu. Canadian Social Work Review, 15(2), 145-167.
Castellano, M. B., Stalwick, H., & Wien, F. (1986) Native social work education in Canada. Canadian Social Work Review, 166-184.
Fournier, S. & Crey, E. (1997). I am responsible, I am accountable: Healing Aboriginal sex offenders. In S.Fournier & E. Crey (Eds.), Stolen from our embrace (pp. 143-172). Vancouver: Douglas & McIntyre.
Thomson, G. et. al (1988). Transitions. Report of the Social Assistance Review Committee. Toronto: Ontario Ministry of Community and Social Services.